Bez zarządzania się nie da!

Bez zarządzania się nie da!

Sądy można porównać do sieci jednostek użyteczności publicznej, której usługą finalną jest sprawiedliwość i poczucie bezpieczeństwa prawnego. Zadowolenie z jakości usług zapewnia zarządzanie a nie bezproduktywne administrowanie.

 

Nadzór administracyjny nad sędziami stanowi zakamuflowaną strukturę ukierunkowaną nie na zarządzanie, efektywność, wydajność, satysfakcję, mobilność kadrową, permanentne usprawnianie, lecz na władzę prezesa i przewodniczących wydziałów. Środkiem tej władzy są kontrole postępowań sądowych (wizytacje i lustracje), których celem jest albo statyczne sprawozdawcze dokumentowanie, z którego nic nie wynika, albo forma represji wobec niepokornych tej władzy sędziów, świadomych swej roli, funkcji i miejsca w sądzie.

Nadzór administracyjny jest nieefektywny, biurokratyczny i iluzoryczny, nieprzystający do obecnych uwarunkowań, w których:

  • stabilności i niezmienności organizacyjnej przeciwstawia się dynamiczność, elastyczność i szybkość reakcji na nieprawidłowości,
  • sprawozdawczej dokumentacji post factum przeciwstawia się analizę i wnioskowanie na przyszłość,
  • biernemu administratorowi, wypełniającemu swe obowiązki, przeciwstawia się aktywnego zarządcę, czuwającego nad celowością podejmowanych działań i realizacją powierzonych zadań.

Jeśli brakuje skutecznych, normatywnych i systemowych gwarancji reakcji na nieprawidłowości w systemie, to wpływa to negatywnie na sprawność i na rzetelność pracy w jakiejkolwiek jednostce organizacyjnej. Nie inaczej jest z sądami i sędziami.

Kontrola musi być skuteczna, a więc systematyczna i efektywna. Może być prewencyjna i represyjna, niekoniecznie administracyjna, której charakter i kompetencje nie zmieniają się od 1918 r. System, który skonstruowano w okresie międzywojennym, korzystając z doświadczeń państw zaborczych, był dostosowany do ówczesnych realiów, kiedy sędziów było niespełna 3 tys., a wpływ wynosił 2,7 mln spraw rocznie (dane na dzień 31.12.1935 r.). Dzisiaj odpowiednio mamy 10 tys. sędziów i 15 mln spraw.

Nadzór administracyjny sprowadza się do dublowania kompetencji i na wyrywkowym wytykaniu uchybień. Wpływa także na ograniczanie niezależności sądów i niezawisłości sędziego. Nadzór ten jest pozbawiony instrumentów reagowania na zakłócenia w prawidłowym funkcjonowaniu sądów. Przez cały okres transformacji ustrojowej sądownictwo jest reformowane pod hasłami poprawy efektywności działania, likwidowania zaległości, przyspieszania postępowań, usprawniania funkcjonowania itd. Instrumentem bezskutecznej realizacji tych haseł od zawsze jest nadzór administracyjny nad działalnością sądów. Okres ostatnich niespełna trzydziestu lat podważa dalsze istnienie nadzoru administracyjnego. Pomimo wielości przeprowadzonych reform i poczynionych nakładów sądownictwo pozostaje niezreformowaną dziedziną, a przecież jak mantrę powtarza się, że cała działalność administracyjna sądów ma charakter służebny i jest podporządkowana działalności podstawowej sądów, o której mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p. Organizacja administracji sądowej i sposób jej funkcjonowania mają wspierać prawidłowe sprawowanie przez sąd wymiaru sprawiedliwości i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej. Wniosek z tego wypływa taki, że „zdolność osiągnięcia takiego stanu jest jednym z podstawowych kryteriów oceny tej administracji. Brak wsparcia dla podstawowych funkcji sądu, a tym bardziej utrudnianie ich wykonywania przez administrację sądową są okolicznościami, które sprzeciwiają się racji bytu tej administracji. Administracja sądowa nie może być oceniana samoistnie, bez uwzględnienia celu jej utworzenia” (tak trafnie TK w wyroku z 7 listopada 2013 roku w sprawie K 31/12, OTK-A 2013/8/121, Dz.U.2013/1433).

 Należy jasno powiedzieć, że wymiar sprawiedliwości wymaga zarządzania, a nie biernego administrowania, niezdolnego do przezwyciężania problemów organizacyjnych i weryfikacji nieprawidłowości. W każdej strukturze są problemy i nieprawidłowości, w sądzie również. Dlatego muszą istnieć skuteczne mechanizmy zarządzania działem sądownictwa. Wymagań tych nie spełnia nadzór administracyjny nad działalnością sądów, którego cechami są:

  1. brak instrumentów (kompetencji) zarządczych,
  2. utożsamianie nadzoru z zarządzaniem,
  3. ignorowanie dorobku teorii zarządzania na wszystkich płaszczyznach zarządczych, w tym także w Ministerstwie Sprawiedliwości,
  4. dublowanie kompetencji na różnych szczeblach zarządzania,
  5. ukierunkowanie na sprawę i na sędziego, a nie na system; nie można zakładać, że przy źle działającym systemie oraz jednostkach organizacyjnych – w systemowej skali – mogą toczyć się sprawnie indywidualne postępowania sądowe,
  6. nieprecyzyjne rozdzielenie zadań nadzorczych w stosunku do sędziów i innych pracowników (nadzór jest zbiorczy wobec wszystkich w ramach jednej instytucji).
  7. połączenie nadzoru z kierowaniem sądem przez prezesa (nie można kierować jednostką oraz personelem i jednocześnie sprawować nadzoru; w ten sposób nadzór nie wychwyci nieprawidłowości, co w konsekwencji znacznie obniża jakość zarządzania),
  8. nieprecyzyjne oddzielenie sfery orzeczniczej i administracyjnej,
  9. fasadowość przyjętych dzisiaj kompetencji, które nie mają nic wspólnego ze służebną rolą administracji sądowej względem jurysdykcyjnych sądów,
  10. brak spójnej i logicznej koncepcji (podział na nadzór wewnętrzny i zewnętrzny jest podziałem podmiotowym, a nie merytorycznym),
  11. korpus sędziów funkcyjnych a nie orzeczniczych,
  12. kontrola toku i sprawności indywidualnych postępowań w ramach nadzoru administracyjnego, co nie daje żadnych wymiernych skutków, uzasadnia zbędne stanowiska pozaorzecznicze sędziów funkcyjnych i jest instrumentem akcentowania w sądzie władzy nad służebną rolą w zakresie zapewnienia jurysdykcyjnym sądom warunków do sprawnego funkcjonowania,
  13. brak instrumentów realnego wpływania na rzetelność i sprawność postępowań sądowych, który mitologizuje się biurokratycznymi, czasochłonnymi i bezproduktywnymi wizytacjami i lustracjami oraz tzw. wzmożonym nadzorem.

 Zarządzanie zamiast biernego i bezproduktywnego administrowania

Wszystkie powyższe niedomagania nadzoru administracyjnego wyznaczają cele niezbędnej reformy, a więc:

  1. wdrażanie dorobku teorii zarządzania, z uwzględnieniem specyfiki funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości,
  2. rozdzielenie zadań zarządczych w stosunku do sędziów i innych pracowników,
  3. odejście od nieznanego teorii zarządzania pojęcia nadzoru,
  4. określenie, rozdział i kontrola zadań,
  5. ukierunkowanie na system i organizację, a nie na indywidualną sprawę i na sędziego,
  6. odejście od biurokratycznych, czasochłonnych i bezproduktywnych wizytacji, lustracji, wzmożonego nadzoru,
  7. rozdzielenie sfery orzeczniczej i administracyjnej.

 

Konieczność rozdzielenia funkcji nadzoru wynika ze złożoności materii funkcjonowania sądów. Z punktu widzenia działalności sądów wyróżnia się sąd:

  1. w znaczeniu funkcjonalnym (wymierzanie sprawiedliwości przez sędziów oraz wykonywanie przez sędziów i referendarzy sądowych zadań z zakresu ochrony prawnej),
  2. w znaczeniu organizacyjnym, w którym władza sądownicza oznacza system (sieć) organów państwowych w skali kraju, apelacji, okręgu, rejonu,
  3. jako organizację jednostkowego sądu i jednostkowej sprawy.

Obowiązujące ustawodawstwo zupełnie pomija wielostopniowość zagadnienia, przewidując jeden uniwersalny system, który łączy kierowanie z nadzorem, organizację z administrowaniem oraz koordynację z kontrolą. System ten nazwano wewnętrznym nadzorem administracyjnym nad działalnością sądów, sprawowanym przez prezesów i przewodniczących wydziałów oraz zewnętrznym nadzorem administracyjnym nad działalnością administracyjną sądów, sprawowanym przez Ministra Sprawiedliwości i tzw. „służbę nadzoru” delegowanych sędziów do MS.

 Zarządzanie a niezawisłość

 Zakładając przywrócenie funkcjonalności sądownictwu w Polsce nie można przyjmować, że teoria zarządzania nie ma zastosowania do wymiaru sprawiedliwości. Z punktu widzenia organizacyjnego sądy można porównać do sieci jednostek użyteczności publicznej, której usługą finalną jest sprawiedliwość i poczucie bezpieczeństwa prawnego. Sprawność sądów w wymiarze organizacyjnym musi uwzględniać, wdrażać i przystosowywać osiągnięcia nauki o zarządzaniu, oczywiście z poszanowaniem niezależności sądów i niezawisłości sędziego. Zastrzeżenie to nie koliduje w żadnym wypadku z omawianą potrzebą.

Bezsprzecznie sądy wymagają, jak stanowi nauka o zarządzaniu:

  1. planowania, czyli diagnozowania, formułowania celów, analizę SWOT (mocne i słabe strony, szanse i zagrożenia, benchmarkingu (porównywanie procesów i praktyk stosowanych przez podmiot zarządzany ze stosowanymi w innych, porównywalnych podmiotach),
  2. organizacji, a więc właściwej struktury i działań nastawionych na wdrażanie projektów i realizację zadań,
  3. kierowania, czyli nastawienia na motywowanie, wspomaganie, komunikację, koordynację, reagowanie,
  4. kontroli zarządczej czyli kontroli realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy,
  5. promowania dobrych praktyk.

Analiza powyższego zestawienia wskazuje, że odpowiednie wykorzystanie naukowego dorobku wymaga uwzględnienia i dostosowania poszczególnych tematycznych modułów do struktury organizacyjnej sądów. Takie odpowiednie wykorzystanie pozwala wprost korzystać z tych zdobyczy.

1. Planowanie, zapewnienie właściwej struktury, organizacja, promowanie dobrych praktyk i kontrola zarządcza, bez wątpienia powinny być domeną Ministra Sprawiedliwości. Trzeba przyznać, że próbowano już realizacji tego modułu w Departamencie Strategii (najpierw „i Deregulacji”, a potem „i Funduszy Europejskich”). Dorobkiem tego departamentu jest ogólnikowa wizja w formie broszury „Strategia modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata 2014-2020”, a także wprowadzenie do systemu nadzoru administracyjnego kontroli zarządczej. Nie da się pogodzić tych dwóch systemów, czego twórcy strategii modernizacji nie dostrzegli. Znamienne jest, że efektem prac Departamentu, jest kontrola zarządcza, a więc nadzór w rozumieniu obecnego nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów. Tak jak w tym nadzorze, również w departamencie specjalnie utworzonym do transformacji modelu organizacyjnego sądownictwa prace rozpoczęto i zakończono na nadzorze, tradycyjnie zapominając o planowaniu, strukturze, organizacji i kierowaniu, a więc o tym wszystkim co warunkuje sprawne sądownictwo.

2. Organizowanie i kierowanie powinny być domeną prezesów sądów, którzy uzupełniająco powinni także w zakresie ograniczonym do „swojego” sądu, zajmować się planowaniem, kontrola zarządczą i dobrymi praktykami.

Transformowanie teorii zarządzania na grunt sądownictwa musi uwzględnić specyfikę sądów i status sędziego, dlatego też teorię zarządzania trzeba uzupełnić o trzy elementy:

  • przewodniczącym sądu w znaczeniu funkcjonalnym jest sędzia.
  • sędzia jako „pracownik” jest jednocześnie planistą, organizatorem i kierownikiem w indywidualnej sprawie.
  • organizacja sądu nie może wkraczać w działanie sądu w znaczeniu funkcjonalnym; aby to osiągnąć, musi istnieć nadzór w postaci organów samorządu sędziowskiego.

Rozdzielenie zadań na podstawie struktury organizacyjnej wymiaru sprawiedliwości sprawia, że zakresy odpowiedzialności wzajemnie się krzyżują i dopełniają. Na każdym, szczeblu mamy odpowiedzialność za sprawne sądownictwo (element krzyżowania), które należy zdefiniować jako pokrycie wpływu i brak zaległości w:

  • indywidualnej sprawie,
  • referacie sędziego,
  • sądzie okręgowym,
  • sądzie apelacyjnym,
  • skali całego kraju.

Konsekwencją rozdziału odpowiedzialności za sprawne sądownictwo jest konieczność określenia kompetencji organizacyjnych na poszczególnych stopniach omawianej piramidy w taki sposób, aby one się uzupełniały, a nie dublowały, jak to jest obecnie.

Jacek Ignaczewski

Data publikacji: 2017-10-05