Konsolidacja sądownictwa powszechnego

Konsolidacja sądownictwa powszechnego

Obowiązkiem władzy ustawodawczej jest ukształtowanie ustroju sądów w taki sposób, aby zapewnić każdemu prawo rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Pomimo podejmowanych prób usprawnienia sądownictwa w dalszym ciągu nie spełnia ono oczekiwań oraz konstytucyjnego standardu rzetelności i sprawności. Wynika to z zaniedbań prac nad strukturą sądownictwa w Polsce.

 Konsolidacja nie jest celem samym w sobie, ale środkiem do przezwyciężenia dysfunkcji wymiaru sprawiedliwości, i to nie tylko w jego czysto organizacyjnym wymiarze.

Zakres dopuszczalnej konsolidacji limituje przepis art. 176 ust. 1 Konstytucji wprowadzając wymóg co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Instancyjność tego postępowania determinuje organizację systemu sądów przynajmniej - jak wskazuje L. Garlicki - "w dwóch aspektach. Po pierwsze, musi to być system wieloszczeblowy, tak by istniały odrębne sądy zdolne do rozpatrywania spraw w dwóch kolejnych instancjach. Po drugie w ramach owej wieloszczeblowości musi istnieć hierarchia, bo sąd drugiej instancji musi być zarazem sądem wyższym, zdolnym do narzucenia sądowi pierwszej instancji sposobu i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie" (L. Garlicki, uwaga do art. 176 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Warszawa 2005, s. 3). Pogląd ten podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 marca 2013 r. w sprawie K 27/12, OTK-A 2013/3/29, Dz.U. 2013/448. Z tych też względów, uwzględniając dodatkowo zasady dewolutywności i suspensywności środków odwoławczych, sądy II instancji muszą być wyodrębnionymi organizacyjnie jednostkami.

Konsolidacja sądownictwa rejonowego z okręgowym umożliwi:

  • równomierne obciążenie sędziów pracą orzeczniczą,
  • odejście od nieefektywnej, administracyjno-funkcyjnej struktury piramidy sądownictwa,
  • budowę jednolitego systemu wymiaru sprawiedliwości,
  • decentralizację wpływu spraw, a co za tym idzie decentralizację etatów orzeczniczych oraz urzędniczych (wspomagających),
  • stworzenie sądom i sędziom warunków do przezwyciężenia zaległości strukturalnych,
  • przywrócenie sądownictwu 1000 orzeczniczych,
  • odchodzenie od anachronicznego nadzoru administracyjnego w kierunku zarządzania sądownictwa przy wykorzystaniu fundamentów nauki o zarządzaniu z pełnym poszanowaniem zasad niezawisłości i niezależności.
  • elastyczne i dynamiczne wyznaczanie obszarów właściwości sądów, poprzez stały monitoring obciążenia na nowych zasadach statystycznych.


Z powyższego zestawienia celów widać wyraźnie, jak istotna dla prawidłowego i zgodnego z oczekiwaniami funkcjonowania sądownictwa jest właściwa jego struktura, która ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa. Zła struktura rodzi patologie, a te niweczą jakość i staranność wykonywanej pracy.

 W reformie nie chodzi o zmianę „tabliczek” i „pieczątek”, czy też likwidowanie tego czy innego sądu, gdyż - z punktu widzenia subiektywnej oceny – dany sąd nie ma racji bytu. Struktura sądu ma znaczenie pierwotne i kierunkowe w zakresie ustroju sądownictwa. Bez jej zmiany nie da się – o czym dobitnie świadczą niepowodzenia wcześniej przeprowadzanych reform organizacyjnych – efektywnie przeciwdziałać stale zwiększającym się wpływem spraw bieżących i zaległych, a przecież celem wszystkich dotychczasowych reform była walka z zaległościami, rosnącym wpływem. Nie pomijano także usprawniania postępowań sądowych, odciążania kognicji sądów, ect. Żadna jednak z reform nie dotyczyła struktury sądownictwa. Dostrzegano w niej jedynie małe, średnie i duże sądy, a nie fundamentalnego elementu ustroju sądownictwa. Właściwa struktura determinuje warunki w jakich sądy i sędziowie sprawują wymiar sprawiedliwości, wpływa na status sędziego, relacje między sędziami a prezesami, determinuje także miejsce i rolę prezesa i samorządu sędziowskiego. Z tego punktu widzenia, prawidłowa struktura sądów jest warunkiem niezbędnym do zapewnienia sprawności, rzetelności i jednolitości funkcjonalnej wymiaru sprawiedliwości.

Reforma strukturalna musi być ukierunkowana nie na sędziów a na system, który najpierw musi być sprawny (konsolidacja), a potem będzie stawał się rzetelny, by w końcu także funkcjonowała w nim odpowiedzialność. Aby osiągnąć te cele należy zlikwidować zaległości strukturalne, które charakteryzują się tym, że nikt za nie odpowiada. One były, są i zakłada się, że będą, a przecież od 1989 r. przeprowadzono niezliczoną ilość reform, których priorytetami niezmiennie było: usprawnienie i przyspieszenie postępowań sądowych, racjonalne wykorzystanie orzeczniczej kadry, odciążenie sędziów i sądów zadaniami, poprawa efektywności sądów, wzmożony nadzór. Efekty tych wszystkich działań naprawczych po 1989 r. obrazuje poniższy diagram poświęcony pozostałościom (zaległości strukturalne) w sądownictwie powszechnym.

Pozostałości spraw w sądach od 1990 do 2015

Źródło: Departament Strategii i Funduszy Europejskich
Wydział Statystycznej Informacji Zarządczej

Celem reformy konsolidującej sądownictwo powszechne nie jest niedokonane w czasie usprawnianie, racjonalizowanie, przyspieszanie. Zakłada się, że efektem finalnym reformy będzie w 100% ujednolicenie standardów pracy wszystkich sędziów, a następnie stopniowe i odczuwalne likwidowanie zaległości strukturalnych, które jako dotychczas nierozwiązywalny problem, rzutują na pracę, motywację i nastroje samych sędziów, jak i na ich społeczny odbiór. Jeśli porówna się wpływ spraw do sądu z roku 1990 do wpływu z 2015 r., to okazuje się, że nie mają one związku z pracą indywidualnych sędziów. Można nawet powiedzieć, że zaległości strukturalne od 2000 r. pozostają na niezmienionym poziomie, podczas gdy wpływ spraw w tym samym okresie wzrósł o ponad 100%. 

Wpływy i pozostałości spraw

Źródło: Departament Strategii i Funduszy Europejskich
Wydział Statystycznej Informacji Zarządcze

 

Porównanie wpływu spraw do pozostałości wskazuje, że brak reform strukturalnych niweczy wysiłek sędziów liniowych sprostania coraz to większemu zakresowi zadań, jaki nakłada się na nich. Z drugiej strony, mamy do czynienia z brakiem współzależności między wydajnością (pracowitością) sędziów a stanem pozostałości spraw w sądach. Wynika to z tego, że zaległości strukturalne powstają niezależnie od zaangażowania orzeczniczego sędziów liniowych. Generuje je wiele czynników, które można sprowadzić do wspólnego mianownika – „bezkrólewia jurysdykcyjnego”. Mamy z nim do czynienia wszędzie tam, gdzie istnieje formalnie etat sędziego, ale z różnych przyczyn nie jest obsadzony i to nierzadko przez wiele miesięcy w związku z wielomiesięcznymi procedurami awansowymi, delegacjami sędziów do MS, urlopami wychowawczymi, macierzyńskimi, tacierzyńskimi, czy innymi obiektywnymi przeszkodami w wykonywaniu obowiązków sędziego w związku np. z chorobą. Każda z tych okoliczności permanentnie w każdym sądzie zakłóca sprawne orzekanie, a system nie jest wstanie skutecznie temu przeciwdziałać. Ostrożnie szacując każda z przytoczonych powyżej okoliczności pozbawia sądownictwo w danym okresie sprawozdawczym ok. 1000 etatów orzeczniczych. Same procedury awansowe, to wielomiesięczne „zamrożenie” ok. 400 etatów rocznie. W wyniku proponowanej reformy, po wyrównaniu obciążenia sędziów, pozostaje nadwyżka etatowa w wysokości ponad tysiąc sto etatów. Oznacza to rozwiązanie problemu zaległości strukturalnych, gdyż nadwyżka etatowa bilansuje fluktuację kadrową.

Zaległości strukturalne (stan na dzień 29.09.2016 r.)

liczba sędziów ze statusem ,,delegowani” 322
liczba sędziów przebywających na urlopie dla poratowania zdrowia 6
nieobecności (zwolnienia lekarskie) dłuższe niż 3 miesiące 74
nieuzasadniony przerost stanowisk funkcyjnych 1 125
średnioroczne odejścia w stan spoczynku za ostatnie 5 lat 157
średnioroczna liczba sędziów, którzy zrzekają się stanowiska za ostatnie 5 lat 13
średnioroczna liczba sędziów złożonych z urzędu za ostatnie 5 lat 2
  1699

 Do przezwyciężania wskazanej wyżej fluktuacji kadrowej jest niezbędny sprawnie działający system nominacyjny. Tymczasem średni czas trwania postępowania nominacyjnego liczony od dnia obwieszczenia do dnia powołania na stanowisko sędziowskie wynosi 317,6 dni. Zaznaczenia przy tym wymaga, że za dzień obwieszczenia przyjęto datę podpisania obwieszczenia przez Ministra Sprawiedliwości, a nie jego obwieszczenia w Monitorze Polskim, a wyliczeniem objęto postępowania, w których do wręczenia nominacji doszło od dnia 17 czerwca 2015 r. do dnia 17 sierpnia 2016 r. Natomiast w odniesieniu do obu wartości, tj. liczby postępowań i średniego czasu, dane obejmują tylko te postępowania, w których zgłoszenie kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie dokonane zostało za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego to postępowanie tzw. e-nominacja w ramach systemu workflow. Wniosek z tego wynika jednoznaczny. System potrzebuje 317 dni na przeciwdziałanie stanom bezkrólewia jurysdykcyjnego.

Konsolidacja statyczna i funkcjonalna

 Z punktu widzenia celów konsolidacji, jak również jej rozmiarów zakłada się, że musi być ona bezpieczna pod względem prawnym, organizacyjnym, orzeczniczym, finansowym i konstytucyjnym. Realizując to założenie przewiduje się model konsolidacji statycznej, u podstaw której leży przeświadczenie o konieczności minimalizacji zakresu zmian przy maksymalizacji korzyści. Zakłada się więc „bezruch” kadrowy, lokalowy, jak również akt spraw sądowych i rejestrowych [zmienić ma się struktura, a nie stanowiska pracy, czy położenia akt spraw sądowych, jak również ksiąg wieczystych i rejestrów].

Nowa struktura musi być oparta na istniejących sądach, także tych najmniejszych. Za punkt wyjścia przyjęto dotychczasowe rozmieszczenie sądów, których obszary właściwości należało tak ukształtować, aby możliwe stawało się realizowanie celów konsolidacji

Model konsolidacji statycznej gwarantuje bezpieczeństwo w zakresie przeprowadzenia reformy, która sama w sobie jest wielkim wyzwaniem. Konsolidacja dynamiczna zakładałaby budowanie systemu od podstaw według abstrakcyjnych i idealistycznych założeń oderwanych od realiów i uwarunkowań ukształtowanego już systemu wymiaru sprawiedliwości. Wzgląd na owe realia i uwarunkowania zakłada ewolucyjność naprawy sądownictwa. Analizy porównawcze w zakresie rozmieszczenia sądów i obsady sądów w kontekście obciążenia pracą sędziów są tak ogromne, że nie da się przezwyciężyć nieprawidłowości jednym aktem prawnym. Możliwe jest natomiast zainicjowanie ustawą konsolidacyjną trwałych, niezmiennych i konsekwentnych zmian w kierunku ujednolicenia standardów pracy sędziów.

Konsolidacja otwarta

Projektowana struktura sądów jest wynikiem wielomiesięcznych analiz w poszukiwaniu optymalnej struktury sądów, która zapewni sądownictwu rozwój na najbliższe lata, sędziom spełnianie aspiracji zawodowych, a obywatelom sprawnie i rzetelnie funkcjonujący wymiar sprawiedliwości. Jest to struktura otwarta, zdolna do zmian stosownie do zmiennych uwarunkowań.

 Otwartość systemu zakłada, że liczba projektowanych sądów apelacyjnych i okręgowych może wzrastać, ale nie może to być proces nastawiony wyłącznie na zaspokajanie lokalnych dążeń i aspiracji, które oczywiście, że są ważne, ale nie wystarczające. Z powstaniem każdego sądu łączy się nierozerwalnie problem odpowiedniego zabezpieczenia kadrowego i lokalowego. Wymaga to wspólnych przemyślanych, rozważnych i konsekwentnych działań zarówno sędziów jak i Ministerstwa Sprawiedliwości. Przekształcenie sądu rejonowego w sąd okręgowy łączy się nieuchronnie ze zwiększeniem jego wpływu o sprawy należące do właściwości rzeczowej sądów okręgowych. Powstanie nowego sądu apelacyjnego równa się zaś z powoływaniem sędziów okręgowych na sędziów apelacyjnych, co z kolei osłabia potencjał kadrowy sądów okręgowych. Projektując więc w przyszłości nowe sądy okręgowe i apelacyjne bezwzględnie należy spełnić dwa warunki:

  • brak zaległości w sądzie,
  • równomierne rozmieszczenie i obciążenie kadry w obrębie apelacji.

Projekt zapewnia sądom i sędziom spełnienie tych warunków, gdyż praktycznie rzecz biorąc w każdej apelacji istnieją istotne nadwyżki etatowe, które w pierwszej kolejności powinny być wykorzystane do walki z zaległościami.

 Przewiduje się, że w chwili wejścia w życie ustawy o konsolidacji sądownictwa powszechnego utworzonych zostanie:

  • 28 apelacji (w miejsce 11),
  • 69 dużych sądów okręgowych (w miejsce 45).

 Docelowo - po zlikwidowaniu nadwyżek etatowych w apelacjach i zaległości w sądach okręgowych pretendujących do statusu SA- przewiduje się stopniowe tworzenie Sądów Apelacyjnych także w miastach: Zamość, Gorzów Wielkopolski, Słupsk, Suwałki, Piotrków Trybunalski, Konin, Gliwice, Jelenia Góra, Tarnów, Nowy Sącz, Bielsko Biała, Krosno, Przemyśl, Świdnica (łącznie 42 apelacji), a w jeszcze w dalszej perspektywie także w Lesznie i Pile. Docelowo przewiduje się zatem 44 sądy apelacyjne.

W pierwszym etapie reformy przewiduje się utworzenie 69 sądów okręgowych, powstałych na skutek połączenie sądów rejonowych i okręgowych w miastach, w których obecnie działają obydwa te sądy. Docelowo po:

  • po zlikwidowaniu nadwyżek etatowych w danej apelacji,
  • zaległości w sądach rejonowych pretendujących do statusu SO,
  • po zapewnieniu zwiększonej obsady kadrowej w związku ze wzrostem wpływu spraw, który wiąże się z poszerzeniem zakresu jurysdykcyjnego sądu okręgowego,
  • zgromadzeniu danych na temat wpływu „rzeczowego” SO z poszczególnych gmin

– zakłada się stopniowe przekształcenie sądów rejonowych o obsadzie powyżej 30 etatów sędziowskich, tj. w miastach: Wejherowo, Gdynia, Rybnik, Bytom, Sosnowiec, Tychy, Dabrowa Górnicza, Chorzów, Zabrze, Pruszków, Wołomin, Wałbrzych, Kłodzko. W dalszej perspektywie liczbę limitu etatów sędziowskich można obniżyć do 25 etatów, co otworzy drogę do utworzenia sądów okręgowych w sądach w Grudziądzu, Tarnowskich Górach, Rudzie Śląskiej, Lubinie.

We wstępnych pracach nad konsolidacją sądownictwa powszechnego rozważano zlikwidowanie jednego szczebla tego sądownictwa. Przeprowadzone w związku z tym symulacje stanowczo wykluczyły taką możliwość, gdyż wpływ spraw na dowolnie likwidowanym szczeblu sądownictwa musiałby zostać skierowany na pozostałe sądy. Przykładowo, jeśli zniosłoby się sądy okręgowe, to – poza dezorganizacyjnym nieładem- wpływ spraw z tych sądów zostałby skierowany do sądów rejonowych, które w chwili obecnej zupełnie kadrowo nie są na to przygotowane. W efekcie reforma zamiast stawać podwaliny pod sprawnie funkcjonujące sądownictwo, wygenerowałaby zaległości i opieszałość w rozpoznawaniu spraw na niewyobrażalną skalę. Limitowanie przekształceń strukturalnych wynika właśnie z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa organizacyjnego, a tym samym i ładu konstytucyjnego. Z połączenia w pierwszym etapie reformy sądów rejonowych i okręgowych tylko w miastach, w których funkcjonują obecnie te dwa sądy, zapewnia znaczne nadwyżki etatowe, które:

  • sędziom tych sądów umożliwią zlikwidowanie zaległości w perspektywie interesu własnego (utworzenie apelacji - SA),
  • pozwalają zwiększyć obszar właściwości skonsolidowanych sądów o gminy należące do właściwości ościennych sądów rejonowych z reguły przeciążonych i z zasady także z zaległościami, a więc na odciążenie tych sądów i stworzenie im także warunków do przezwyciężenia zaległości i zwiększenia komfortu pracy, co niewątpliwie przełoży się także na jakość pracy,
  • samorządom lokalnym zapewni wzrost prestiżu i znaczenia, gdyż na sądach okręgowych spoczywać będzie „środek ciężkości” wymiaru sprawiedliwości z perspektywą utworzenia sądu apelacyjnego. Będą to sądy duże, często utworzone z dwóch małych, funkcjonujących z permanentną obawą przed likwidacją.

 

Konsolidacja bezpieczna

Priorytetem w pracach nad ustawą było zapewnienie bezpieczeństwa organizacyjnego i konstytucyjnego. Bezpieczeństwo organizacyjne zapewnia nadwyżka etatowa, która wyłania się w związku z proponowaną reformą. Wynosi ona w sumie 1 228,1 etatów przy jednoczesnym wyrównaniu etatyzacji wszystkich sądów do poziomu przyjętego pensum dla poszczególnych rodzajów sądów. 

Nadwyżki etatowe

W związku z równomiernym obciążeniem kadry i racjonalnym jej wykorzystaniem (konsolidacja sądownictwa) 586,9
Mniej prezesów, zastępców i przewodniczących w związku z ograniczeniem ilości sądów o 23 jednostki (z 377 do 350) 43,7
racjonalizacja stanowisk funkcyjnych 397,5
oddelegowanie sędziów z MS 100
  1 128,1

Nie przewiduje się administracyjnego przenoszenia sędziów. Wraz ze zmianą struktury łączy się 1891 powołań na stanowisko sędziego sądu okręgowego i 774 powołań na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego. Liczby te będą ulegały stopniowemu zwiększeniu wraz z tworzeniem nowych sądów okręgowych i apelacyjnych. Wszyscy sędziowie zostaną powoływani przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Zapewnia to bezpieczeństwo konstytucyjne.

Na bezpieczeństwo proponowanej konsolidacji wpływa także fakt, że w jej wyniku nie likwiduje się żadnego sądu i stanowisk sędziowskich. Nie zmniejsza się także statusu żadnego sądu poprzez tworzenie np. oddziałów. Nie ulega zmianie także ranga żadnego sędziego poprzez orzekanie w sądzie niższym w stosunku do zajmowanego stanowiska. Konsolidacja ma budować nowy system na bazie istniejącego. Powstanie nowych sądów okręgowych i apelacyjnych stwarza szansę nie tylko sędziom w zakresie otwartej drogi kariery zawodowej, ale także pozytywnie wpłynie na funkcjonowanie samorządów terytorialnych, które w obszarze swej właściwości zyskają nowe sady okręgowe i apelacyjne.

Decentralizacja wpływu

Projekt nowej struktury sądów powszechnych jest oparty na decentralizacji wpływu spraw sądowych, a więc zrywa z dotychczasowym trendem scentralizowanego wpływu, który najbardziej wyraźnie dostrzec można w strukturze sądów apelacyjnych. Tytułem przykładu należy wskazać na sądy apelacyjne w:

  • Gdańsku (rozpoznający sprawy z podregionów: trójmiejskiego, ale i elbląskiego, włocławskiego, bydgosko-toruńskiego i słupskiego),
  • Białymstoku (rozpoznający sprawy z podregionów: białostockiego, ale i olsztyńskiego, suwalskiego, ostrołęckiego, łomżyńskiego),
  • Lublinie (rozpoznający sprawy z podregionów: lubelskiego, ale i siedleckiego, zamojskiego, radomskiego).

 Powyższe przykłady wskazują, że struktura sądów apelacyjnych całkowicie pomija uwarunkowania geograficzne, historyczne, ale także lokalne aspiracje i dążenia. Każdy z powyżej wskazanych podregionów pretenduje do roli apelacji jako instancji odwoławczej. Aspiracje te są zbieżne z założeniem o decentralizacji wpływu i realizują prawo obywatela do sądu w aspekcie nie tylko skrócenia drogi do sądu, ale i funkcjonalnym, gdyż dzięki lokalnym sądom apelacyjnym, wydatnemu skróceniu ulegnie czas oczekiwania na rozstrzygnięcie.

 Podobnie rzecz się przedstawia w odniesieniu do sądów okręgowych, które z zasady rozstrzygają sprawy w I instancji z obszarów byłych województw z czasów sięgających minionej epoki. Tutaj również występuje zjawisko ignorowania uwarunkowań geograficznych, historycznych oraz lokalnych aspiracji i dążeń. W efekcie mamy sądy okręgowe, które parokrotnie są mniejsze od sądów rejonowych (np. SO w Łomży z limitem 17 sędziów i SR w Tychach z limitem 40 sędziów), które jednakże tylko z racji tego, że nie mają siedziby w mieście właściwym dla ówczesnego komitetu wojewódzkiego nie mają szans na przekształcenie w sąd okręgowy. Obecna centralizacja wpływu do sądu odwoławczego sprzeciwia się także utworzeniu dwóch i więcej sądów okręgowych w jednym mieście dla różnych obszarów właściwości. Wyjątek stanowi Warszawa, ale i tutaj pomimo dwóch sądów okręgowych nie odstąpiono od scentralizowanego wpływu.

Środkiem wiodącym do decentralizacji wpływu i etatów jest tworzenie:

  • sądów odwoławczych (apelacyjnych) na bazie istniejących sądów okręgowych,
  • tworzenie nowych sądów okręgowych na bazie istniejących sądów rejonowych.

Decentralizacja etatów

Naturalnym i nieuchronnym następstwem decentralizacji wpływu spraw sądowych jest decentralizacja etatów sędziowskich, która otwiera drogę do odbudowy samorządu sędziowskiego, który dzisiaj jest farsą. Niewątpliwie jedną z tego przyczyn jest centralizacja istniejącej struktury sądownictwa, przez co ¾ sędziów sądów rejonowych nie ma wpływu na swe sądy. Jeżeli nie ma wpływu, to także i odpowiedzialności, gdyż te dwa elementy są współzależne. Jeżeli przyjmie się bezsporne założenie, że sędziowie powinni być odpowiedzialni za sądownictwo, to pojawia się drugie pytanie: za jakie sądy? Oczywiste jest, że za swój referat, ale nie tylko, gdyż każdy sędzia przynależy do jakiegoś sądu, sąd z kolei jest elementem jakiegoś wyodrębnionego historycznie, kulturowo, geograficznie i komunikacyjnie obszaru jurysdykcyjnego, w którym funkcjonują inne sądy. Owe więzi są racją tworzenia okręgów samorządowych w wyodrębnionych obszarach jurysdykcyjnych, łączących sędziów wspólnotą lokalnych celów i odpowiedzialnością nie tylko za indywidualny referat, czy sąd, ale za cały obszar jurysdykcyjny. Obszary te w sposób naturalny wyznaczają obszary właściwości obecnie funkcjonujących sądów okręgowych. Wspólnota celów, o której mowa polega np. na zaangażowaniu w utworzenie sądu apelacyjnego, czy też przekształcenia sądu rejonowego w sąd okręgowy. Skorzystają na tym nie tylko sędziowie. Przede wszystkim obywatele, którym wydatnie skróci się w sensie nie tylko geograficznym, ale i w zakresie sprawności postępowania droga do sądu.

Istnienie samorządowych obszarów jurysdykcyjnych nie musi być konstruowane wokół sądu apelacyjnego. Jak już wspomniano, zakłada się z zasady budowanie samorządów z siedzibą w sądzie okręgowym, którym strategiczne cele niniejszej reformy, wyznaczają rolę centralną w strukturze wymiaru sprawiedliwości. Nie jest to jednak zasada bezwzględna, gdyż celom reformy nie sprzeciwia się budowanie samorządowych obszarów jurysdykcyjnych z siedzibą w sądzie rejonowym. Mowa tutaj przede wszystkim o Sądzie Rejonowym w Pile i Lesznie z obszaru apelacji poznańskiej. Apelacja ta charakteryzuje się znacznym obszarem. Uczynienie ze wskazanych sądów siedzibą samorządowego obszaru jurysdykcyjnego umożliwia w perspektywie przekształcenie Sądów Rejonowych w Pile i Lesznie w sądy okręgowe, a nawet w jeszcze dalszej perspektywie w sądy apelacyjne. W ten sposób zapewnia się dalszą decentralizację wpływu i etatów, która w omawianym przypadku dotyczy apelacji gdańskiej, koszalińskiej poznańskiej i wrocławskiej. W miejsce niefunkcjonalnego samorządu sędziowskiego poznańskiej (ze względu na ilość sędziów w apelacji) powstać mogą dwa samorządowe obszary jurysdykcyjne, w których sędziowie będą złączeni wspólnotą interesów i odpowiedzialności.

Przykładowy pilski samorządowy obszar jurysdykcyjny

Pliski

Przykładowy leszczyński samorządowy obszar jurysdykcyjny

Jeśli sędziowie mają aktywnie uczestniczyć w samorządzie sędziowskim, to należy maksymalnie skracać im dystans do siedziby samorządu. Samorząd nie może być także zbyt liczny, gdyż wówczas staje się dysfunkcjonalny ze względu na zacieranie się poczucia wspólnoty w realizacji celów oraz odpowiedzialności. Zakłada się optymalne samorządowe obszary jurysdykcyjne o obsadzie od 100 do 200 etatów sędziowskich.

 Współistnienie sądów o różnej wielkości (obsadzie sędziowskiej)

 W projekcie odchodzi się od dotychczasowego dogmatu, w którym sędziowie rejonowi z małych sądów są odpowiedzialni za zaległości strukturalne dużych sądów i w związku z tym małe sądy stanowią „zło” do likwidacji. Wszystkie dotychczasowe próby konsolidacji sądownictwa były podejmowane z perspektywy czysto ekonomicznej, z punktu widzenia interesu scentralizowanego i nieefektywnego nadzoru, a nie wymiaru sprawiedliwości jako całości. Z tego też powodu każda próba zmiany spotykała się z druzgocącą krytyką nie tylko sędziów, ale i społeczności lokalnych, gdyż de facto nie zmierzała do osiągnięcia żadnego z celów strategicznych, które wyznaczają kierunki niniejszej reformy. Z puntu widzenia sprawie działającego sądownictwa sprawą drugorzędną, by nie powiedzieć zupełnie nieistotną, jest wielkość sądu. W systemie o zdecentralizowanym wpływie jest miejsce na małe, średnie i duże sądy.

 O funkcjonowaniu sądu decyduje przede wszystkim organizacja, sposób kierowania, obsada etatów, zapewniająca realizację zadań, jakie są nałożone na sądy. Zakłada się funkcjonowanie w apelacji od jednego do kilku dużych sądów okręgowych, o obsadzie sędziowskiej ok. 40 sędziów, które w apelacji będą pełnić centralną rolę. Przyjmuje się, że będą to sądy, których zaplecze materialne i niematerialne będzie zapewniać sprawną jurysdykcję w każdym rodzaju sprawy. Jako sądy centralne, poprzez obszar właściwości adekwatny do zaplecza kadrowego, technicznego i lokalowego, sądy okręgowego pozwolą na odciążenie wpływem ościenne małe sądy (z zasady o obsadzie nie przekraczającej 15 sędziów), poprzez zmiany granic właściwości przygranicznych gmin. Z drugiej strony zachowanie małych sądów zapewnia decentralizację wpływu do sądu okręgowego, stosownie do wydolności organizacyjnej sądu rejonowego. W ten sposób zapobiega się ciągłej tendencji zwiększania potencjału sądów dużych, co przejawia się wzrostem etatów i brakami lokalowymi, co z kolei przekłada się na generowanie wydatków inwestycyjnych. Dostrzeżenie współzależności i współistnienia dużych, centralnych sądów okręgowych i mniejszych sądów rejonowych pozwala na elastyczne przesuwanie granic właściwości tych sądów w zależności od bieżących i zmiennych uwarunkowań, szczególnie kadrowych, bez potrzeby przenoszenia lub delegowania sędziów, co zabezpiecza konstytucyjna zasadę nieprzenoszalności sędziów.

 Przy tworzeniu sądów rejonowych i sądów okręgowych decyduje wzgląd na osiągnięcie celów strategicznych oraz konstytucyjne zasady niezależności sądów, jednolitości państwa oraz prawa jednostki do sądu, szczególnie w wymiarze sprawności postępowania. Podstawową jednostką organizacyjną sądów okręgowych i rejonowych w dalszym ciągu pozostaje gmina.

Zmiana relacji między sądami

Projekt przewiduje zachowanie w strukturze sądownictwa powszechnego trzech rodzajów sądów: rejonowych, okręgowych i apelacyjnych. Zmianie ulegają jednakże relacje pomiędzy tymi sądami. Z pojęciami „rejon” i „okręg” nie łączy się podległość administracyjno-służbowa. W tym aspekcie każdy sąd jest niezależny. Sądy rejonowe i okręgowe różnicują dwie kwestie:

  1. dopuszczalny zakres jurysdykcji w rozstrzyganiu spraw; sądy okręgowe mają rozstrzygać sprawy należące w dotychczasowej nomenklaturze do właściwości rzeczowej sądów rejonowych i okręgowych, sądy rejonowe zaś bez zmian, jak dotychczas będą rozstrzygać sprawy nie zastrzeżone do wyłącznej właściwości sądów okręgowych,
  2. obszar właściwości, tj. z zasady „rejon” oznacza mały obszar w sensie geograficznym, a „okręg” odpowiednio większy o centralnym znaczeniu.

Zmianie ulegną także relacje sądów rejonowych i okręgowych względem sądu apelacyjnego. Przewiduje się zniesienie dualizmu odwoławczego z sądu rejonowego do sądu okręgowego i z sądu okręgowego do sądu apelacyjnego. Sąd okręgowy uzyska status wyłącznie sądu I instancji. Wszystkie odwołania z sądu rejonowego i okręgowego będą kierowane do sądu apelacyjnego.

Pośrednim skutkiem proponowanej zmiany struktury sądów będzie odciążenie kognicji sądu o wpływ spraw przekazywanych ze względu na niewłaściwość miejscową i rzeczową. Według danych tylko za I półrocze 2016 r. tylko w sądach rejonowych mowa o 94 832 sprawach, w sądach okręgowych 10 999 – łącznie 105 831. Konsolidacja niewątpliwie wpłynie na zmniejszenie tej astronomicznej liczby. 

 Pensum strukturalne

 Analiza raportów na temat zasad funkcjonowania sądów w Polsce pod kątem ich założeń organizacyjno-funkcjonalnych, nieuchronnie prowadzi do jednego wniosku o braku obiektywnych i logicznych mechanizmów, które doprowadziły do takiej, a nie innej struktury sądownictwa. W gruncie rzeczy decydował przypadek i uwarunkowania historyczne. Z tego też powodu proponowana konsolidacja zmierza do uporządkowania systemu pozbawionego cech spójności, jednolitości i racjonalności. Aby system mógł zostać uporządkowany niezbędne było wypracowanie obiektywnego i uniwersalnego miernika, jakim jest pensum strukturalne - współczynnik wpływu spraw do limitu etatów. Bez znaczenia dla tego miernika jest, czy etat jest obsadzony, czy nie. Kwestia ta nie jest istotna z punktu widzenia budowy nowej struktury sądownictwa. Jej celem jest równomierne obciążenie funkcjami orzeczniczymi sędziów. Jeżeli etat jest w sądzie, a sędziego nie, to należy temu przeciwdziałać, by nie powstawało tzw. bezkrólewie jurysdykcyjne”, generujące zaległości strukturalne. Nie ma więc potrzeby odwoływania się do obsad typu: krótko-, średnio- i długoterminowych. Każdy istniejący etat, który nie jest obsadzony, jest problemem, który należy na bieżąco rozwiązywać przy pomocy sprawnego zarządzania, wyposażonego w odpowiednie i realnie stosowane instrumenty (delegacje, alokacje etatów, zmiany obszarów właściwości, zastępstwa).

 Podstawą ustalenia pensum strukturalnego był ogólny wpływ spraw przypadający na sądy po odliczeniu spraw rejestrowych, wieczystoksięgowych i elektronicznego postępowania upominawczego (EPU). Milionowe ilości tych spraw zniekształcają obraz dysproporcji obciążenia sędziów różnych szczebli organizacyjnych na korzyść sądów rejonowych. Jednak nawet, przyjmując statystykę korzystną dla sędziów sądów okręgowych i apelacyjnych i tak dostrzega się, że sędziowie sądów rejonowych rozstrzygają 2-3 razy więcej spraw niż sędziowie okręgowi i apelacyjni. Wbrew obiegowej opinii nie wynika to z wagi spraw prowadzonych na różnych szczeblach. Według danych MS z 2005 roku spraw wielotomowych (od 100 do 300 tomów) do SO wpłynęło 38, a do SR 60, spraw powyżej 300 tomów do SO wpłynęło 2, a do SR 6. Można oczywiście powiedzieć, że wagi sprawy nie mierzy się ilością papieru, żeby więc przeciąć tego typu jałowe dyskusje, proponuje się m.in. konsolidację sądów rejonowych z okręgowymi.

 Wspomagającymi miernikami kształtowania struktury sądownictwa były analizy wpływu spraw z każdej gminy do poszczególnych sądów, wpływ spraw odwoławczych z każdego sądu do sądu okręgowego i apelacyjnego, ilość mieszkańców w każdej gminie i okręgu, współczynnik ilości sędziów na każde 100 tys. mieszkańców, współczynnik zaległości oraz współczynnik ilości asystentów, referendarzy i pozostałych pracowników pomocniczych na jednego sędziego.

 Zgromadzone na podstawie powyższych założeń dane, pozwoliły ustalić aktualne, uśrednione obciążenie sędziego bez podziału na kategorie sądów i instancje w liczbie 751 spraw rocznie. Wartość tę przyjęto za miarodajną dla określenia pensum organizacyjnego sądów okręgowych, w których rozstrzygane będą sprawy z połączonych właściwości obecnych sądów rejonowych i okręgowych w I instancji. Biorąc pod uwagę, że z istoty w sądzie okręgowym powinni orzekać sędziowie doświadczeniu o odpowiednim stażu orzeczniczym, przyjęta wartość stwarza sędziom możliwość pokrycia wpływu bieżącego i stopniowego, a także i systematyczne likwidowanie zaległości strukturalnych, adekwatnie do nadwyżek etatowych, jakie przewiduje proponowana reforma.

 Średnie roczne obciążenie sędziego rejonowego wynosi obecnie 981 spraw. Konsekwentnie przyjęto wartość uśrednioną, która z natury rzeczy pozwala pokryć wpływ bieżący oraz stopniowe likwidowanie pozostałości. Warto przy tym dodać, że w obecnej strukturze obciążenie sędziego rejonowego w wysokości 1 200 i więcej spraw rocznie nie jest wyjątkiem.

 W odniesieniu do sądów apelacyjnych przyjęto wartość 350 spraw, gdyż obecne uśrednione obciążenie w pionach odwoławczych jest zdecydowanie zbyt niskie. Wynosi ono odpowiednio 283 (II instancja sądów okręgowych) i 221 (sądy apelacyjne). Opieranie się w omawianym wypadku na uśrednionych danych nie pozwala w pełni wykorzystać potencjału najbardziej doświadczonych sędziów i zaprzeczałoby strategicznemu założeniu o potrzebie wyrównywania standardów pracy sędziów we wszystkich sądach i orzeczniczych pionach. Z tego też powodu, przyjmując wartość 350 spraw oparto się na danych z sądów, które w przeliczeniu na sędziego najwięcej załatwiają spraw. Są to:

  • Sąd Okręgowy w Warszawie – 346 spraw
  • Sąd Okręgowy w Suwałkach 395 spraw
  • Sąd Okręgowy w Ostrołęce 374 spraw
  • Sąd Okręgowy w Sieradzu 409 spraw
  • Sąd Okręgowy w Gdańsku i Koszalinie – po 344 spraw
  • Sąd Okręgowy w Tarnobrzegu – 351 spraw

Analizując obciążenie sędziów odwoławczych warto przytoczyć dane statystyczne z okresu II RP. Jak podaje M. Materniak-Pawłowska, przeciętnie w latach 1923 – 1927 sędzia sądu okręgowego orzekający w II instancji rozstrzygał 938 spraw cywilnych lub 711 spraw karnych rocznie, zaś sędzia SN 495 spraw cywilnych lub 430 spraw karnych rocznie (Por. M. Materniak-Pawłowska, Zawód sędziego w Polsce w latach 1918-1939, Czasopismo Prawno-Historyczne, tom LXII-2011-Zeszyt 1, s. 106 i podane tam źródła pierwotne). W tym zestawieniu wartość 350 spraw - przy uwzględnieniu nieporównywalnego zaplecza organizacyjnego sędziego dzisiaj i z pierwszych lat po odzyskaniu niepodległości – nie wydaje się wygórowaną.

Pensum strukturalne w obrębie każdego rodzaju sądów

sądy rejonowe 980
sądy okręgowe 750
sądy apelacyjne 350

Z chwilą wejścia w życie projektowanej ustawy zakłada się realizację przyjętych założeń odnośnie pensum organizacyjnego w 100 % w odniesieniu do sądów apelacyjnych, w 72 % (49 sądów) w odniesieniu do sądów okręgowych oraz w 78 % (201 sądów), jeżeli chodzi o sądy rejonowe. Należy przy tym dodać, że we wspomnianej powyżej grupie 72 % sądów okręgowych w 49 % (24 sądach) pensum strukturalne jest poniżej 700 spraw, a w grupie 78 % sądów rejonowych w 46 % (92 sądy) pensum jest poniżej 900 spraw. Tym samy zwiększa się dynamikę przezwyciężania zaległości w sądzie.

Wpływ spraw, liczba sędziów i pensum w 2015 r.

Sądy Wpływ spraw Licza sędziów Penesum
Sądy apelacyjne 115 335 521,00 221,37
Sądy okręgowe - ogółem 902 365 2 920,99 308,92
Sądy okręgowe - I instancja 564 050 1 726,34 326,73
Sądy okręgowe - II instancja 338 315 1 194,65 283,19
Sądy rejonowe 6 673 297 6 795,96 981,95
Ogółem 7 690 997 10 237,95 751,22

 Pensum wydziałowe

 Pensum strukturalne nie zapewnia równomiernego obciążenia sędziów, które musi uwzględniać specyfikę poszczególnych pionów orzeczniczych (cywilnych, karnych itd.). Dlatego też przewiduje się także pensum wydziałowe określające obciążenie sędziego w wydziale, w którym orzeka.

 Pensum strukturalne z założenia ma być podstawowym instrumentem w kształtowaniu struktury sądownictwa powszechnego oraz racjonalizacji rozmieszczenia sędziowskiej kadry w sądach, ale już nie w wydziałach, gdyż ta kwestia powinna pozostać w gestii prezesa sądu. Cechą wspólną rozmieszczenia sędziów w sądach, jak i w poszczególnych wydziałach jest to, że operacje te powinny odbywać się według tych samych obiektywnych kryteriów. Skoro Minister Sprawiedliwości decyduje o rozmieszczeniu sędziowskiej kadry w poszczególnych sądach na podstawie pensum strukturalnego, to prezes sądu powinien decydować o rozmieszczeniu kadry w wydziałach na podstawie pensum wydziałowego – czyli ilości spraw przypadających na wydział w stosunku do sędziów w wydziale, przy uwzględnieniu pozostałości. Przykładowo, jeśli w wydziale rodzinnym jest 8 sędziów a wpływ wynosi 5000 spraw plus 600 spraw jest zaległych, to pensum wydziałowe wynosi 700 spraw. Jeżeli sędzia orzeka w więcej niż jednym wydziale, to jego pensum ulega stosunkowemu rozdzieleniu i zsumowaniu. 

Zmiana modelu nadzoru nad sprawnością sadownictwa

 Pensa są przyczynkiem do zmian zasad nadzoru nad sądownictwem. Dzisiejszy nadzór typu administracyjnego, którego geneza sięga dziewiętnastego wieku, jest pozbawiony instrumentów wpływania na sprawność postępowania. Nie da się tego osiągnąć poprzez wizytacje i lustrację konkretnego sądu, badanie sprawności indywidualnych postępowań w „rzece” milionów spraw. Zupełnie nie jest przydatna także kontrola sekretariatu, czy jak wskazuje doświadczenie ostatniego dziesięciolecia – alokacja etatów.

 Nadzór administracyjny jest oparty na danych statystycznych, które mają charakter liczb bezwzględnych bez odniesienia do jakiegoś miernika, czynnika. Przykładowo informacja statystyczna, że w sądzie X zaległości sięgają rzędu 1000 spraw, a w innym 200 błędnie może wskazywać na braki kadrowe w tym pierwszym sądzie. Jeśli jednak w tym zestawieniu uwzględni się ilość etatów sędziowskich w sądach X i Y, to można dość do diametralnie odmiennego wniosku. Jeśli bowiem w sądzie X jest 100 sędziów, to zaległość na sędziego wynosi 10 spraw, a gdy w sądzie Y sędziów jest 5, to zaległość wynosi 40 spraw na jednego sędziego. Jeśli do tego uwzględni się następne czynniki, jak ilość asystentów, referendarzy, urzędników sądowych w przeliczeniu na jednego sędziego, to końcowy wynik analizy może być jeszcze inny, a i tak nie odda istoty sprawy, gdyż pełny obraz obciążenia sędziego uzyska się dopiero w wyniku analiz porównawczych danego sądu, wydziału, indywidualnego sędziego na tle innych sądów, wydziałów, czy sędziów orzekających w tej samej specjalizacji. Pensum strukturalne służy bezpośrednio analizom porównawczym sądów, a pensum wydziałowe analizom porównawczym wydziałów i sędziów w nich orzekających. Dzięki analizom porównawczym stanie się możliwe odchodzenie od biurokratycznego i bezproduktywnego nadzoru administracyjnego w kierunku nadzoru typu menadżerskiego.

 Przejście z jednego modelu na drugi umożliwiają proponowane pensa strukturalne i wydziałowe. Model administracyjny odwołuje się do niesprecyzowanego „wymiaru zadań” sędziego. W systemie, w którym akcentuje się kontrolę i władzę oznacza to, że sędzia powinien „obsłużyć” nieograniczoną liczbę spraw, co w istocie przerzuca ciężar odpowiedzialność za złe zarządzanie w sądownictwie na sędziów tzw. liniowych. W modelu menadżerskim „kontrolę i władzę” zastępuje się „przekazywaniem zadań i rozliczaniem”, co ukierunkowuje uwagę na potrzebę doprecyzowania „wymiaru zadań”. Proponowane pensa strukturalne i wydziałowe umożliwiają to, przy – co należy podkreślić - nienaruszaniu zasad pragmatyki sędziowskiej służby, która sprzeciwia się recypowaniu wprost wszystkich przepisów socjalnych. Z pojęcia służby sędziowskiej wynika, że sprawy nie mogą spoczywać bez przydzielonego referatu, ale z drugiej strony sędzia nie może odpowiadać za złe kierowanie sądem kosztem prawa do wypoczynku.

 Proponowane pensa stanowią element porównawczej kontroli efektywności pracy prezesów w danym sądzie, jak i sędziów w poszczególnych jego wydziałach. Pensa mają czysto organizacyjno-techniczny charakter. Sędzia jednak z racji obowiązku unikania wszelkich sytuacji, które mogłyby powodować podejrzenie o nienależytym wykonywaniu powierzonych mu zadań (obowiązków), a także prezesi odpowiedzialni za sprawnie funkcjonujący sąd, nie mogą ich ignorować. Znaczne zmniejszenie liczby załatwienia sprawy przez sędziego bez zaistnienia obiektywnych przyczyn uzasadniających odstępstwo od przyjętego pensum wydziałowego, może stanowić podstawę do podjęcia w stosunku do sędziego czynności nadzorczych, a nawet dyscyplinujących w skrajnych wypadkach. Analogicznie rzecz się przedstawia w stosunku do prezesów sądów.

 Odejście od struktury piramidy w sądownictwie

 W strukturze organizacyjnej sądownictwa da się zauważyć kształt piramidy w zakresie ilości spraw przypadającej na sędziego. Jej konstrukcja jest oparta na zasadzie, im sąd wyższy w trójstopniowej hierarchii sądownictwa powszechnego, tym na sędziego przypada mniej spraw. Podstawą owej piramidy są sądy rejonowe, na które przypada zdecydowanie najwięcej spraw. Do tego statystki wykazują, że na jednym szczeblu sądowej hierarchii występują znaczne różnice w zakresie ilości załatwianych spraw przez poszczególnych sędziów. Wszystko to sprawia, że mamy do czynienia ze złamaniem zasady integralności wymiaru sprawiedliwości, której przestrzeganie warunkuje prawidłowe funkcjonowanie oraz ocenę sądów i państwa. Wspomniana zasada nakazuje, aby tożsame sprawy – bez względu na sąd, w którym są rozpoznawane – były załatwione mniej więcej w tym samym terminie. Wspomniana zasada nakazuje także tak kształtować strukturę i ustrój sądownictwa, aby zagwarantować sędziom równość. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24.10.2007 r. w sprawie SK 7/06 dobitnie stwierdził: jeśli chodzi o status sędziów i wymaganie niezawisłości - Konstytucja jednolicie traktuje wszystkich sędziów i wszystkie sądy. Konstytucja nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że z uwagi na to, iż określone sądy rozpatrują sprawy o "mniejszym znaczeniu" niż sądy wyższego szczebla, można obniżyć w nich standardy wskazane w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Standardy te obejmują w równym stopniu sądy wszystkich szczebli i wszystkich instancji”. Status sędziego nie może być więc uzależniony od umiejscowienia sędziego w hierarchii sądowej. Praw i obowiązki sędziego muszą być takie same w sądzie rejonowym, okręgowym i apelacyjnym. Tymczasem pod rządami obecnie obowiązujących przepisów, status sędziego w zakresie udziału z organach samorządu sędziowskiego limituje bezpośrednio hierarchia sędziów.

Struktura piramidy, zobrazowana na poniższych diagramach, wskazuje dobitnie niereprezentatywność sądów i sędziów rejonowych w strukturze sądów powszechnych, pomimo, że bezdyskusyjnie obecnie ciężar wymiaru sprawiedliwości w Polsce ewidentnie spoczywa na tym najniższym szczeblu. Wynika z tego szereg negatywnych zjawisk, których nie da się skutecznie przezwyciężyć bez zmiany struktury.

Struktura obecna

Struktura obecna

Proponowana konsolidacja sądownictwa powszechnego całkowicie przebudowuje powyżej nakreśloną strukturę. W miejsce jej piramidalnego kształtu - w następstwie czego awans sędziego z sądu rejonowego do sądu okręgowego i z sądu okręgowego do sądu apelacyjnego, jest zdarzeniem nadzwyczajnym w karierze sędziego – proponuje się kształt, który umownie można nazwać kształtem odwróconego stożka. Zakłada się, że ilość sędziów w różnych sądach będzie zbliżona z tendencją do obniżania liczby sędziów rejonowych i zwiększania liczby sędziów sądów okręgowych. Z samego odwrócenia piramidy wynikają dwie zasadnicze konsekwencje.

Po pierwsze, będziemy mieć do czynienia z przesunięciem „środka ciężkości” i odpowiedzialności za wymiar sprawiedliwości z sądów rejonowych na sądy okręgowe, a więc z sędziów rejonowych z natury rzeczy mniej doświadczonych od sędziów okręgowych, na tych ostatnich, który właśnie z racje swego doświadczenia powinni zajmować centralną pozycję w strukturze sądów powszechnych

Po drugie awans straci swój „nadzwyczajny” charakter na rzecz „zwykłej” drogi służbowej sędziego. Przestanie być zdarzeniem podlegającym głębokiej, zbiurokratyzowanej i ciągle, pomimo podejmowanych prób, niejasnej i nieobiektywnej limitacji. W efekcie otwiera się droga do zmiany modelu awansowania sędziów. Możliwym stanie się awans oderwany od obecnego modelu kariery funkcyjnej (przez funkcję administracyjną do awansu), oparty o przebieg sędziowskiej (orzeczniczej) służby. Dalszym następstwem będzie ograniczanie stanowisk funkcyjnych do ich rzeczywistych potrzeb administracyjnych.

Struktura po zmianach

Struktura po reformie

Kwestia powołań sędziowskich w związku z konsolidacją

W wyniku proponowanych zmian szacuje się, że w pierwszym etapie reformy ilość sędziów rejonowych spadnie do liczby 4 136 (z 6 795), sędziów okręgowych wzrośnie do poziomu 4 811 (z 2 920), a apelacyjnych do 1295 (z 521). W następstwie dalszych przekształceń sądów rejonowych w sądy okręgowe i tworzenia nowych apelacji, wzrośnie liczba sędziów okręgowych i apelacyjnych, szacunkowo do 1 500 sędziów sądów apelacyjnych oraz do 5 100 sędziów okręgowych. Liczba sędziów sądów rejonowych spadnie do ok. 3 600.

Nowopowstały system będzie potrzebował sprawnego aparatu nominacyjnego, opartego o obiektywnie nienaganny staż sędziowskiej służby. Wynosi on 10 lat na stanowisku sędziego sądu rejonowego i 10 lat na stanowisku sędziego sądu okręgowego. Określenie stażu pracy obiektywizuje nominacyjny konkurs, wyznacza jasną ściekę kariery sędziowskiej, a także likwiduje dotychczasową systemową hipokryzję, zakładającą, że każdy sędzia jest nieskazitelnego charakteru, ale tylko nieliczni mogą awansować do sądu wyższej instancji.

Zmieniając model awansowania sędziów nie przewiduje się żadnych zmian w procedurze powoływania sędziów, którą limituje art. 179 Konstytucji RP. Na tej podstawie sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Z chwilą powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, tak jak dotychczas będzie dochodzić do nadania sędziemu na czas nieoznaczony władzy sędziowskiej (art. 179 Konstytucji RP). Powołując do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyznaczy miejsce służbowe (siedzibę) sędziego. Nie przewiduje się zatem, a co było źródłem poważnych niepokojów sędziowskich, powołania sędziów na stanowisko sędziego sądu powszechnego bez wskazania miejsca służbowego. Nie przewiduje się także administracyjnego trybu przynoszenia sędziów w związku z proponowaną konsolidacją.

Według projektu sędzia awansujący do sądu okręgowego nie zamienia jednych kategorii spraw innymi (czyli nie pracuje mniej za więcej). Z awansem łączy się zwiększony zakres jego jurysdykcji, czyli dotychczasowy „rejonowy” zakres jurysdykcji poszerza się o sprawy, dla których zastrzeżona jest wyłącznie właściwość rzeczowa sądu okręgowego. Wynika z tego, że sędzia, który awansuje do sądu okręgowego zachowuje jurysdykcję w zakresie dotychczas rozpoznawanych sprawach. Z awansem nie musi zatem łączyć się „porzucenie” spraw dotychczasowych, co dla sędziów rejonowych oznacza powstawanie z tym momentem z reguły zaległości systemowych (nieobsadzony etat w wydziale). Z tych też względów awans sędziego do sądu okręgowego nie powinien wpływać na bieg spraw dotychczas rozpoznawanych przez sędziego. Rozwinięciu tego założenia służy ustawowa delegacja sędziego do zakończenia spraw rozpoczętych (skierowanych na rozprawę, na której przeprowadzono choćby w części postępowanie dowodowe) i nie zakończonych w sądzie rejonowym. Z tytułu proponowanej delegacji sędzia awansujący do sądu okręgowego przez pierwsze 6 miesięcy urzędowania w sądzie okręgowym, będzie miał ustawowo obniżone pensum wydziałowe o 10%. Z tytułu delegacji będzie przysługiwał mu zwrot kosztów oraz dodatek orzeczniczy.

Jacek Ignaczewski

Opracowanie stanowi fragment uzasadnienia
projektu ustawy o konsolidacji sądownictwa powszechnego,
powstałego pod kierunkiem autora
w MS w okresie luty-listopad 2016 r.

Data publikacji: 2017-08-28