Manowce nadzoru administracyjnego - badanie toku i sprawności postępowania

Manowce nadzoru administracyjnego - badanie toku i sprawności postępowania

TK konsekwentnie uznawał za zgodne z konstytucyjną badanie toku i sprawności postępowania. Do czego taki tok rozumowania doprowadził, widać na przykładzie TK i proponowanych tzw. reform sądownictwa.

Pomijając kontrolę sekretariatów, analizę orzecznictwa, bezproduktywną alokację etatów, najistotniejszą kompetencją nadzoru administracyjnego jest badanie toku i sprawności postępowania. Słabość koncepcji opartej na badaniu sprawności i toku postępowania polega na założeniu, że poprzez wyrywkowe i przypadkowe badanie ponad 15 mln spraw rocznego wpływu, można skutecznie organizować, naprawiać i zmieniać działanie systemu. Do tego potrzeba by zatrudnić jeszcze 10 tys. sędziów wizytatorów, aby indywidualne kontrole mogły odnieść jakieś pożądane efekty. Kryje się za tym także niebezpieczeństwo ingerencji egekutywy w orzeczniczą sferę działalności sądów. Zawirowania wokół prezesów wszystkich szczebli hierarchii sądowej pokazują, że nie chodzi tu o potencjalne zagrożenia, a o istniejący rzeczywiście realny wpływ.

Poza argumentami praktycznymi są także i merytoryczne.

1. „Tok” i „sprawność” postępowania to terminy nieokreślone, które prowadzić mogą i prowadzą do przenikania nadzoru administracyjnego w sferę jurysdykcyjną sądów.

2. Terminy „tok” i „sprawność” postępowania należą do kategorii jurysdykcyjnej, a nie administracyjnej. Mogą oznaczać zarówno bieg postępowania sądowego, jak i tok instancji. Oznaczają także metodykę pracy, koncentrację materiału dowodowego, przerwy i odraczanie terminów, poszanowanie praw stron. Sprawą i jej biegiem niepodzielnie powinien zarządzać sędzia-przewodniczy, a nie czynnik pozajurydyczny.

3. Jeśli tok i sprawność postępowania są elementami administracji sądowej, to oczywistą tego konsekwencją jest ograniczenie pojęcia jurysdykcyjnej działalności sędziego tylko do sfery orzeczniczej. W związku z tym wskazać należy, że na podstawie art. 178 Konstytucji sędzia jest niezawisły nie tylko podczas orzekania, ale „w sprawowaniu swojego urzędu”. Między tymi pojęciami nie można postawić znaku równości. Orzekanie jest tylko elementem „sprawowania urzędu”.

4. Toku i sprawności postępowania nie da się ocenić w oderwaniu od jurysdykcji, gdyż mamy do czynienia z oceną, na ile efektywnie wykorzystuje się normy procesowe w celu urzeczywistnienia w rozsądnym terminie norm prawa materialnego. Inaczej mówiąc, to normy prawa materialnego wyznaczają zakres i tok postępowania.

5. Tok i sprawność postępowania są ujmowane jako czynności administracyjne bezpośrednio związane z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Ponieważ z założenia administracja ma służyć sędziom i sądom, stąd wniosek, że podział na czynności bezpośrednie i pośrednie podważa rację bytu tych ostatnich. Po co w systemie czynności, które nie realizują bezpośredniego celu instytucji, jakim jest stworzenie warunków sprawnego wymiaru sprawiedliwości. Cała organizacja i wszystkie instytucje mają służyć jednemu celowi: wpływaniu na bieg spraw w sądzie w znaczeniu organizacyjnym, bez ingerencji w sprawowanie przez sąd wymiaru sprawiedliwości, a więc w znaczeniu funkcjonalnym.

6. „Z Konstytucji wynika domniemanie, że czynności wykonywane przez sąd i sędziów w ramach sprawowanego urzędu są czynnościami z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Przypisanie przez ustawodawcę takim czynnościom innego charakteru, w tym zwłaszcza charakteru czynności administracyjnych, wymaga po pierwsze - obalenia tego domniemania, po drugie - oparcia dowodu przeciwnego na zasadach i wartościach konstytucyjnych” (Tak sędzia Andrzej Wróbel w zdaniu odrębnym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt K 31/12).

7. „Niezależność sądów musi podlegać ograniczeniom wynikającym z konieczności ich funkcjonowania w ramach całego aparatu państwowego (nigdy nie mogą one jednak prowadzić do przyznania pozostałym władzom środków wpływu czy kontroli nad orzecznictwem w konkretnych sprawach - zob. np. A. Murzynowski, Ustrój wymiaru sprawiedliwości w przyszłej Konstytucji, PiP 1992, z. 9, s. 4), podczas gdy niezawisłość sędziowska znacznie trudniej toleruje jakiekolwiek ograniczenia" (L. Garlicki, uwagi do art. 178, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005, s. 6)” (Tak sędzia Piotr Tuleja w zdaniu odrębnym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt K 31/12)

8. Badanie sprawności postępowania zostało przekazane pod jurysdykcję sądową w trybie skargi na przewlekłość. Ustawodawca zatem, w ślad za prawodawstwem międzynarodowym, przesądził, że są to sprawy jurysdykcyjne, a nie administracyjne. Tym samym rozstrzygnięta została kwestia właściwości sądu, a nie administracji sądowej.

W uzupełnieniu należy dodać, że w świetle obecnie obowiązujących uregulowań istnieją dwie formy weryfikacji działań władzy sądowniczej: nadzór jurysdykcyjny oraz nadzór administracyjny. Według Trybunału Konstytucyjnego wszelkie formy weryfikacji sprawności i rzetelności postępowania powinny mieścić się w obrębie tych dwóch kategorii nadzoru (Por. 40/07 wyrok TK z 15.1.2009 r., K 45/07, OTK-A 2009/1/3, Dz.U. 2009/9/57). Z tego też powodu Trybunał konsekwentnie uznawał za konstytucyjny nadzór administracyjny w zakresie badania toku i sprawności postępowania. Kierował się zasadą: skoro nadzór nad sprawnością na pewno nie jest nadzorem jurysdykcyjnym, to w takim razie, musi być nadzorem administracyjnym, a ponieważ musi, bo nie ma innych form nadzoru, to dlatego jest zgodny z Konstytucją. Do czego taki tok rozumowania prowadzi, widać wyraźnie na przykładzie Trybunału Konstytucyjnego i proponowanych tzw. reform sądownictwa

Jacek Ignaczewski

 

Data publikacji: 2017-10-23